De probleemveroorzaker als oplossingsleverancier — Statecraft

§ 01 · De cirkel die zich sluit op de bordes

In juni 2009 levert McKinsey een memorandum aan staatssecretaris De Jager over de informatieketen van de Belastingdienst. Het advies is de start van een traject dat vandaag, zeventien jaar later, nog niet is afgesloten. In april 2022 levert McKinsey een nieuw rapport aan diezelfde Belastingdienst, dit keer over het omzetbelastingsysteem, dat zo verouderd is dat 250 medewerkers aangiften nog altijd handmatig overtikken. Vervangingstraject: 200 miljoen euro, looptijd twintig jaar.¹ Tussen die twee rapporten ligt het ministerschap van Financiën van Wopke Hoekstra, oud-McKinsey-consultant op datzelfde Belastingdienstdossier.² Eind 2020 voltooit EY het rapport Handelingsperspectieven onderzoek fundamentele transformatie dienstverlening. Staatssecretaris Vijlbrief constateert in zijn reactie dat de Belastingdienst rust nodig heeft, en niet steeds een nieuw cohort adviseurs.³ In het begrotingsjaar 2021 besteedt de rijksoverheid 2,289 miljard euro aan inhuur van externen. Drie jaar later, in 2024, is dat opgelopen tot 3,7 miljard, 15,4 procent van de totale personeelsuitgaven, ruim boven de Roemernorm van tien procent.⁴

Wie deze opeenvolging als incidenten leest, mist het patroon. Wie het patroon ziet, begrijpt dat de partij die de oplossing levert in dezelfde keten zit als de partij die het probleem heeft helpen produceren. Niet als samenzwering, niet als boze opzet, niet als individueel falen. Als structurele vervorming. De keten als geheel werkt als instrument van kosten-extractie, en zij heeft er materieel belang bij dat het probleem niet structureel verdwijnt.

Dit paper noemt deze vervorming patroon 4 in de Reeks III over kijken in de cultuurlaag. Het is, na patroon 1 over de gestolde uitkomst (Nº 02), na patroon 2 over de woordcontinuïteit (Nº 03), na patroon 3 over de optimalisatie-asymmetrie (Nº 04), en vóór patroon 5 over de vorm-laundering (Nº 06), een vierde discriminerende blik op een mechanisme dat zacht blijft in beleidsstukken maar hard wordt in cijfers, contracten en uitkomsten. Het meta-patroon, de oprechte stem die de andere vijf bekleedt, is in Nº 01 van deze reeks behandeld.⁵ Dit paper is in publicatievolgorde Nº 05; in de patroonvolgorde van het frame-document is het Patroon 4.

§ 02 · Wat het patroon precies is, en wat het niet is

Het patroon vraagt om een nauwkeurige formulering. Drie misvattingen moeten meteen worden uitgesloten.

Het is geen samenzwering. Niemand in de keten hoeft te weten dat hij meedoet aan kosten-extractie. De individuele McKinsey-consultant die de Belastingdienst analyseert, levert oprecht werk volgens de standaarden van zijn vakgebied. De Picnic-bezorger die op zijn elektrische wagentje een wijk binnenrijdt, levert een dienst die door consumenten wordt gewaardeerd. De interim-manager die een gemeentelijke crisisinterventie inricht, heeft expertise die de organisatie nodig heeft. Het patroon werkt op systeemniveau, niet op intentieniveau.

Het is geen leugen. De claim dat consumenten gemak willen, dat de overheid expertise nodig heeft, dat zorgaanbieders schaalvoordelen kunnen leveren, dat tweeverdieners tijd terug willen voor hun gezin, is niet onwaar. De claim is alleen onvolledig. Wat zij weglaat, is dat de behoefte waar de oplossing op antwoordt, deels door dezelfde economische of institutionele structuur is gegenereerd waarin de oplossing wordt aangeboden. Galbraith schreef het in 1958 in The Affluent Society als formule die nog steeds opgaat: behoeften worden in toenemende mate geproduceerd door het proces waarin zij worden bevredigd.⁶

Het is geen domheid. Bestuurders, beleidsmakers, ondernemers en burgers handelen rationeel binnen de logica van hun eigen positie. De gemeentelijke directeur die een adviesbureau inhuurt, heeft daar redenen voor. De ouder die een maaltijdbox bestelt, heeft daar redenen voor. De minister die de Belastingdienst opdracht geeft een transformatieprogramma te starten, heeft daar redenen voor. Het patroon ontstaat juist door de optelsom van rationele handelingen die binnen hun eigen horizon verdedigbaar zijn.

Wat het patroon dan wel is, laat zich het scherpst formuleren in een onderscheid uit de rent-seeking-literatuur, dat in dit paper een centrale rol zal spelen. Profit-seeking is waardetoevoeging door productie en innovatie. Rent-seeking is waardeherverdeling door het manipuleren van regels, schaarste en complexiteit.⁷ Patroon 4 beschrijft een verschijningsvorm waarin frictie zelf, de tijdsdruk, de marktversnippering, de bestuurlijke complexiteit, de zorgvraag, de verslaving, marktwaarde krijgt zodra zij door dezelfde keten wordt opgelost die haar produceerde. Het tweede analytische onderscheid is dat tussen synchrone en diachrone afhankelijkheid. Een klant heeft zijn leverancier nu nodig, en dat is een gewone marktrelatie. Een leverancier heeft zijn klant permanent in een toestand van behoefte nodig, en dat is iets anders. Het patroon werkt diachroon. Het verdienmodel wordt aangetast wanneer het probleem structureel verdwijnt.

Een derde formulering, voor wie het beeldend wil, komt uit The Big Con van Mariana Mazzucato en Rosie Collington. Een therapeut die een cliënt voor eeuwig in therapie houdt, is duidelijk geen goede therapeut.⁸ Maar de hele consultancy-industrie is volgens hun analyse op dat principe gebouwd. Wat geldt voor consultancy, geldt mutatis mutandis voor de keten als geheel.

§ 03 · Theoretische verankering: rent, vraag, iatrogenese

Drie aders verlenen het patroon zijn diepte.

De eerste ader is rent-seeking. Gordon Tullock formuleerde in 1967, in een artikel dat zijn auteur eerst niet gepubliceerd kreeg en pas een decennium later canoniek werd, dat het maatschappelijke verlies van monopolies en politiek-gecreëerd voorrecht niet alleen bestaat uit verlies aan consumentenoverschot. Het bestaat ook uit de hulpbronnen die actoren investeren in het bemachtigen en verdedigen van die voorrechten.⁹ Anne Krueger muntte in 1974 de term zelf, in een studie over importlicenties in India en Turkije.¹⁰ James Buchanan en Tullock werkten samen de Public Choice-school uit waarin het volgende inzicht centraal staat: zodra de overheid een schaars privilege verdeelt, en actoren dat privilege strategisch kunnen herontwerpen, ontstaat een endogene neiging om regels en schaarstes zelf te genereren als verdienmodel.¹¹

Voor patroon 4 is de uitbreiding eenvoudig. Wat klassiek voor staatsmonopolies en quota gold, geldt nu voor frictie in algemene zin. Tijdsdruk in tweeverdienerhuishoudens, complexiteit in publieke uitvoeringsketens, marktversnippering in zorg, fragmentatie van bestuurlijke verantwoordelijkheid: dit zijn vormen van schaarste die marktwaarde krijgen zodra een leverancier ze ontsluit. De rente verschuift van het overheidsdomein naar het interface tussen probleem en oplossing in algemene zin.

De tweede ader is Galbraith. The Affluent Society (1958) introduceerde het dependence effect, en The New Industrial State (1967) bracht daar de revised sequence aan toe.¹² Niet de soevereine consument bepaalt wat wordt geproduceerd. De producent richt, via reclame, productontwerp en infrastructuur, de behoefte zo in dat de eigen output afneemt. Galbraith zag de cirkel die loopt van productiecapaciteit naar reclame, naar verandering van smaak, naar nieuwe consumptie. Hij zag wat klassieke economen niet zagen: dat in welvarende economieën de aanbieder een actieve rol speelt in het construeren van de vraag waarin hij vervolgens voorziet. Picnic en HelloFresh zijn directe nazaten van die analyse, zij het in een variant die Galbraith zelf niet heeft uitgewerkt: de aanbieder construeert niet enkel de vraag, hij vult ook de oorspronkelijke leemte op die door de bredere economische structuur is geslagen, en hij doet dat op een wijze die de leemte continueert.

De derde ader is iatrogenese. Ivan Illich introduceerde de term in Medical Nemesis (1975), in de openingszin: het medische establishment is een grote bedreiging voor de gezondheid geworden.¹³ Illich onderscheidde klinische, sociale en culturele iatrogenese. De klinische vorm betreft directe schade door behandeling. De sociale vorm betreft de medicalisering van gewone levensproblemen. De culturele of structurele vorm, voor patroon 4 het meest waardevol, betreft het verlies van autonome capaciteiten om met pijn, ziekte en sterven om te gaan, en de afhankelijkheid die daardoor ontstaat van een instelling die dat verlies tegelijk veroorzaakt en behandelt.

Illich’s term is in dit paper het algemene begrip dat opgaat voor élke instelling die meer kwaad doet dan zij geneest, en daarvoor opnieuw wordt gemobiliseerd. Het is iatrogenese die we in jeugdzorg, GGZ, consultancy bij rijksoverheid en commerciële bijles in extremis terugzien. Het paper introduceert daarvoor de specialisering bestuurlijke iatrogenese: het verschijnsel dat instituties die problemen oplossen, problemen produceren die hun eigen continuering vereisen.

Drie ondersteunende aderen verdienen kort signalement. Karl Polanyi’s double movement, met name zijn analyse van fictitious commodities, levert het kader om commodificatie van zorg en onderwijs te begrijpen.¹⁴ Albert Hirschman’s Exit, Voice, and Loyalty uit 1970 levert het kader om te begrijpen waarom uittreden uit het patroon zo moeilijk is wanneer alle alternatieven uit dezelfde keten komen.¹⁵ En Mazzucato en Collington’s The Big Con uit 2023 levert de meest recente, op publieke organisaties toegesneden, uitwerking.¹⁶

§ 04 · Zes Nederlandse dossiers

Dossier I · Supermarkten en Picnic

Albert Heijn heeft in 2025 een marktaandeel van 38,2 procent in een Nederlandse supermarktmarkt van ongeveer 51 miljard euro jaaromzet. Jumbo volgt met 19,9 procent, Plus met 8,1 procent.¹⁷ Op 9 juli 2021 keurde de Autoriteit Consument en Markt goed dat Ahold Delhaize 38 vestigingen van Deen overnam, op grond van een redenering waarin het marktaandeel-effect als beperkt werd geclassificeerd. De overige Deen-winkels gingen naar Vomar (23) en DekaMarkt/DKM Holding (19).¹⁸ Tegen die achtergrond opereert sinds eind 2015 Picnic, online-discounter zonder fysieke winkels, met elektrische wagentjes, gebouwd rond het concept van bezorging. Marktaandeel in 2025 ongeveer 1,9 procent, omzet 1,5 miljard euro, nettoverlies in Nederland over 2024 65 miljoen euro, cumulatief verlies sinds oprichting circa 1,2 miljard euro inclusief Duitsland en Frankrijk.¹⁹ Picnic is gefinancierd door NPM Capital, families Hoyer en De Rijcke, de Bill en Melinda Gates Foundation Trust, en sinds 2021 door de Duitse supermarktgigant Edeka, die in 2024 zijn belang heeft verhoogd naar 32 procent.²⁰

Een directe aandeelhoudersoverlap met Ahold Delhaize is voor zover publiek bekend niet aantoonbaar, en het paper laat die specifieke claim daarom rusten. Het patroon werkt ook zonder die overlap. Edeka is een Duitse supermarktconsolidator wiens kernactiviteit de schaalvergroting is, en deze partij financiert de online-oplossing voor de frictie die door schaalvergroting in de supermarktwereld is geproduceerd. Dat is patroon 4 in zuivere vorm.

Welke frictie precies. De Nederlandse supermarktwereld kende in 1985 nog een dichte tapijtstructuur van zelfstandige supermarkten en buurtwinkels, met meerdere typen winkels per huishouden. Cijfers van Locatus laten zien hoe dit netwerk in vier decennia is gedund tot een handvol grote ketens met grotere vestigingen op grotere afstanden van de woning. SCP-cijfers laten geen onmiskenbare stijging van de tijd aan boodschappen zien sinds de jaren tachtig, maar zij laten wel zien dat de gevoelde tijdsdruk in tweeverdienerhuishoudens met jonge kinderen reëel is.²¹ Dat is een belangrijke nuance voor het paper. De claim is niet dat boodschappen objectief meer tijd kosten dan vroeger. De claim is dat een subjectieve tijdsdruk in een bepaalde demografische cohort, mede door de structuur van de retail, het ontstaan van een online-discounter mogelijk maakt die financieel wordt gedragen door de actoren die in dezelfde retailstructuur actief zijn.

Er is, in CEO-uitspraken, een heldere articulatie van het patroon. Michiel Muller, mede-oprichter en directeur van Picnic, formuleert herhaaldelijk dat consumenten gemak willen en dat Picnic in dat gemak voorziet. De woordkeuze is consistent en herkenbaar. Niet “een nieuwe vraag bedienen” maar “een latente behoefte ontsluiten”. Niet “een leemte vullen die wij hebben helpen creëren” maar “een innovatie aanbieden waar de markt om vraagt”. De articulatie is oprecht, en dat is precies wat het meta-patroon van Nº 01 voorspelt.

Dossier II · Maaltijdboxen en het tweeverdienersregime

De Nederlandse maaltijdboxenmarkt heeft in 2024 een omzet van ongeveer 225 miljoen euro per jaar, waarvan 70 procent voor rekening komt van HelloFresh, ongeveer veertien procent voor de Allerhande Box van Albert Heijn, en circa drie procent voor Marley Spoon.²² HelloFresh-Group rapporteert wereldwijd een omzet van 7,6 miljard euro voor 2024, een ebitda-marge van 9,8 procent op de boxsegmenten, en een patroon waarin de orderaantallen licht dalen maar de waarde per order stijgt.²³ Het bedrijf selecteert klanten op hogere koopkracht.

De gefabriceerde context. De arbeidsparticipatie van vrouwen tussen vijftien en 75 steeg van 39 procent in 1985 naar 69 procent in 2023.²⁴ In dezelfde periode is het tweeverdienersmodel normatief geworden. De gemiddelde arbeidsduur van werkende vrouwen steeg van 25,3 uur per week in 2014 naar 27,8 uur per week in 2024.²⁵ Bij huishoudens met jonge kinderen is de tijdsbesteding aan koken gedaald, en het schuldgevoel over die daling is een gemonetariseerde variabele geworden in de marketing van de maaltijdbox.

De marketing positioneert HelloFresh als oplossing voor de tijdsdruk van het gezin. De marketingcategorie, de doelgroep, het productontwerp, de prijsstelling: alles is gericht op het tweeverdienershuishouden met jonge kinderen dat de avondmaaltijd als een logistiek vraagstuk ervaart. Het bedrijf is structureel afhankelijk van het voortbestaan van de tijdsdruk waarop het antwoordt. Een hervorming van het arbeidsmarktbeleid die het tweeverdienersmodel zou ontspannen, of een fiscale wijziging die deeltijdwerk substantieel zou belonen, zou de demografische basis onder het verdienmodel uithollen. Het bedrijf heeft daar geen direct beleidsbelang bij, maar de keten waarin het opereert, heeft dat impliciet wel.

Voedselverspilling en plasticverpakking nuanceren het beeld. Wageningen UR-onderzoek uit 2019 wijst erop dat voedselverspilling bij maaltijdboxen gemiddeld vergelijkbaar of soms iets gunstiger uitpakt dan bij gewone boodschappen, omdat de portionering preciezer is. Dat is een onverwacht zachte uitkomst. Maar de plasticverpakking en logistieke voetafdruk per maaltijd zijn aanzienlijk hoger, en die kosten worden geëxternaliseerd. Patroon 4 werkt hier op een tweede laag: de oplossing voor de tijdsdruk produceert een nieuw probleem dat door publieke instituties moet worden opgevangen.

Dossier III · Energie en armoede

De Nederlandse energiemarkt is geliberaliseerd in twee stappen. De Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet 2000 brachten productie en levering naar de markt; de openstelling voor kleinverbruikers werd voltooid op 1 juli 2004. De Wet onafhankelijk netbeheer dwong vanaf 2007 de splitsing van netbeheer en levering af, ondanks verzet van Eneco en Delta tot in cassatie.²⁶ Nuon werd in 2009 verkocht aan het Zweedse Vattenfall, Essent in hetzelfde jaar aan het Duitse RWE, Eneco in 2020 aan een consortium van Mitsubishi en Chubu Electric. De Nederlandse zeggenschap over de energievoorziening is in twee decennia grotendeels geprivatiseerd en geïnternationaliseerd.

In 2021 gingen zes kleine leveranciers failliet. Na de Russische invasie van Oekraïne dreven de tarieven naar historische pieken. Het aantal energiearme huishoudens steeg in 2024 naar circa 510.000, ongeveer 6,1 procent van de Nederlandse huishoudens. Zonder de energietoeslag van 1.300 euro per huishouden zou het aantal energiearme huishoudens in 2023 niet 396.000 maar 885.000 zijn geweest.²⁷

Het patroon werkt hier indirect maar reëel. De overheid heeft via liberalisering en privatisering haar greep op de energievoorziening verkleind. Bij prijsstijgingen kan zij niet rechtstreeks ingrijpen op tarieven, maar moet zij compenseren via de energietoeslag. Die toeslag vloeit via consumentenuitgaven terug naar dezelfde sector. Een belangrijke nuance: de Autoriteit Consument en Markt concludeerde in maart 2023 dat de winstmarges van Eneco, Essent en Vattenfall in 2022 tussen 0 en 5 procent lagen, en dat de hoge consumentenprijzen vooral werden gedreven door inkoopkosten.²⁸ De Nederlandse leveranciers verdienden niet excessief aan de crisis. Het Vattenfall-moederconcern, dat ook gas- en kolencentrales bezit, deed dat wél, met een nettowinst van 4,4 miljard euro over 2021. De keten loopt dus dwars door de internationale moederconcerns naar de Nederlandse compensatie-uitkering.

Subsidieregelingen voor verduurzaming, ISDE en BENG, volgen een vergelijkbaar patroon. Energieleveranciers zijn actief als installateur en aanbieder van warmtepompen en zonnepanelen. De partij die in 2008 verzelfstandigd werd, ontvangt in 2026 publieke middelen om de woning aan te passen aan de transitie die de oude marktordening niet kon dragen.

Dossier IV · Consultancy, zelf-geïnduceerde complexiteit en de Co-Med-casus

De rijksoverheid besteedde in 2024 ongeveer 3,7 miljard euro aan externe inhuur, 15,4 procent van de totale personeelsuitgaven. Dat is ruim boven de Roemernorm van tien procent, een norm die sinds 2015 elk jaar wordt overschreden.²⁹ Sommige departementen liggen veel hoger. BZK 21 procent, Logius 48 procent, SSC-ICT 34 procent.³⁰ Op het niveau van afzonderlijke bureaus: Deloitte verdiende in 2022 ongeveer 71 miljoen euro aan advieswerk voor de rijksoverheid, negen keer zoveel als in 2018. KPMG, PwC en EY elk circa 35 miljoen, Berenschot ruim 21 miljoen.³¹

In dit dossier is patroon 4 het scherpst zichtbaar.

De Belastingdienst en McKinsey. In 2009 levert McKinsey een memorandum aan staatssecretaris De Jager. In 2022 levert McKinsey een rapport over de omzetbelasting. Tussen die twee momenten zit dertien jaar waarin de problemen niet zijn opgelost, vele consultantsuren zijn gefactureerd, en de samenstelling van de externe inhuur is uitgebreid in plaats van afgenomen. Eind 2020 produceert EY een rapport over de fundamentele transformatie van de dienstverlening, dat door staatssecretaris Vijlbrief gelezen wordt als een impliciete diagnose dat de organisatie rust nodig heeft, niet weer een nieuw cohort adviseurs.

De decentralisaties van 2015. Bij de transitie van jeugdzorg, WMO en participatiewet zijn adviesbureaus, Berenschot, AEF, BMC, Significant en KPMG voorop, intensief ingezet voor de implementatie. Sinds 2015 zijn de jeugdzorguitgaven gestegen van 3,6 miljard naar 8,1 miljard euro in 2024. Het aantal jongeren in jeugdzorg steeg van 380.000 in 2015 naar 473.000 in 2024.³² De decentralisatie heeft het probleem dat zij beoogde op te lossen niet opgelost en in een aantal opzichten verergerd. Dezelfde adviesbureaus die de decentralisatie hielpen ontwerpen, zijn nu betrokken bij de transformatieagenda’s die haar moeten redresseren. De cirkel sluit zich op een andere ring van hetzelfde wiel.

De toeslagen- en mondkapjesaffaire. Deloitte voerde onderzoek uit naar de mondkapjesaffaire en cultuuronderzoeken bij de Belastingdienst. Een opdracht juni 2021 tot mei 2022 alleen al kostte 4,7 miljoen euro.³³ De totale uitgaven aan adviseurs in de afhandeling van de toeslagenaffaire zijn moeilijk te traceren omdat zij door verschillende posten lopen, maar verschillende bronnen wijzen erop dat zij de oorspronkelijk begrote uitkering aan slachtoffers benaderen. Dat is een claim die de paper voorzichtig formuleert, omdat de definitieve cijfers per definitiebron verschillen.

Co-Med en de huisartsenketen. Op 5 juli 2024 verklaart de Rechtbank Limburg, locatie Maastricht, Co-Med Zorg BV failliet. De holdingmaatschappij valt buiten het faillissement. Volgens de aangestelde curatoren betreft het op het moment van de uitspraak twaalf praktijken met circa achtendertigduizend ingeschreven patiënten.³⁴ Co-Med werd in 2019 opgericht als commerciële huisartsenketen door Caro van Uden, Guy Schulpen en Guy Vroemen, een ondernemer en twee artsen met onderzoeks- en huisartsenachtergrond. Vanaf 2020 was de keten operationeel actief met overnames. Het bedrijf groeide snel door bestaande huisartsenpraktijken op te kopen waarvan de eigenaren, vaak boven de zestig, geen opvolger konden vinden in een markt waar het aantal praktijkhouders al jaren daalt en het aantal waarnemers stijgt. Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd waarschuwde sinds 2023 herhaaldelijk over de kwaliteit van de zorg, met klachten over telefonische bereikbaarheid, hoge waarnemerswisselingen en discontinuïteit van behandeling. Zorgverzekeraars VGZ en CZ zegden de contracten op, waarna het faillissement onafwendbaar werd. De curatoren zochten in de zomermaanden 2024 onder hoge tijdsdruk overnamekandidaten voor de twaalf praktijken; in oktober 2024 was de overdracht aan andere zorgaanbieders grotendeels afgerond.

De casus is patroon 4 in een specifieke verschijningsvorm. De frictie, een tekort aan praktijkhouders en het opvolgingsprobleem in de eerstelijn, is structureel ontstaan door de combinatie van tariefdruk in de Zorgverzekeringswet, administratieve last, en kwaliteitseisen die de start van een eigen praktijk financieel risicovol hebben gemaakt. In die leemte is een commerciële keten ontstaan die de praktijken bundelt, schaalvoordelen claimt, en de continuïteit niet kan waarborgen. Het faillissement legt de kosten van het herstel bij de curatoren, de zorgverzekeraars en de patiënten. De ondernemers die de keten oprichtten, zijn via de holding grotendeels uit de verliessfeer gehouden. Een drukverlichtende commerciële oplossing voor een door beleid geproduceerde frictie eindigt met patiënten zonder huisarts en met een tussenlaag van interim-bestuurders, transitiemanagers en advocaten die de afwikkeling factureren.

In algemene termen, in de termen van Mazzucato en Collington: consultancy levert tegelijk de probleem-diagnose, de oplossing-strategie en de evaluatie-rapportage. In een goed werkend governance-systeem zijn deze drie functies institutioneel gescheiden, namelijk politiek, uitvoering en controle. Wanneer ze in één bureau samenkomen, verdwijnt de feedback loop die zou moeten leiden tot herstel. Het organisatieleren wordt geprivatiseerd en daarmee verloren voor de instelling zelf.

Dossier V · Interim, ABD-rotatie, en de gevulde leemte

De Algemene Bestuursdienst kent ongeveer 1.900 managementfuncties op schaal 15 en hoger. Het ABD-jaarverslag 2024 rapporteert een gemiddelde functieduur van 4 jaar en 8 maanden, ongeveer net zolang als die van een kabinet.³⁵ Minister Ollongren introduceerde in reactie de regel dat ABD’ers die korter dan drie jaar in functie zitten niet actief worden benaderd voor vacatures. Het schema rouleren-elke-paar-jaar produceert een chronische kennislacune, die wordt gevuld via ABD Interim, via ABD TOPConsult, en, wanneer dat niet volstaat, via externe interim-bureaus.

In een interim-opdracht bij een gemeente van 95.000 inwoners zag ik hoe deze keten in lokaal bestuur uitwerkt. De wethouder confronteert de gemeenteraad met een crisis in de uitvoering van het sociaal domein. De gemeentesecretaris adviseert externe ondersteuning. Een interim-manager wordt aangetrokken via een gespecialiseerd bureau, met een dagvergoeding die ruim boven de WNT-norm uitkomt maar binnen de uitzonderingscategorie van tijdelijke vervanging valt. De interim-manager constateert dat de organisatie de transformatie niet zelfstandig kan dragen. Een adviesbureau wordt ingehuurd voor de strategische diagnose. Een tweede bureau, formeel onafhankelijk, voor de implementatie. Een derde bureau, opnieuw formeel onafhankelijk maar met overlappende personele bezetting, voor de evaluatie. Aan het eind van de cyclus is de organisatie geen eigenaar geworden van haar eigen leerproces. Zij is afhankelijker geworden van externe levering dan zij was bij aanvang.

Dit is geen pathologie van één gemeente. Het is een patroon. De WNT wordt formeel gerespecteerd, maar de feitelijke vergoeding via dagtarieven en omzeilingsconstructies is significant hoger. De Roemernorm wordt formeel gerespecteerd in de cijferpresentatie, maar wordt in de praktijk al sinds 2015 elk jaar overschreden. De rotatieregels van de ABD worden formeel gerespecteerd, maar produceren de afhankelijkheid die zij beogen te voorkomen.

Bestuurlijke iatrogenese, in de specialisering die dit paper voorstelt: de organisatie verliest, door het patroon waarin zij zich bevindt, juist de capaciteiten die zij nodig zou hebben om uit het patroon te treden.

Dossier VI · Private equity, jeugdzorg, GGZ

Mentaal Beter werd in 2013 overgenomen door NPM Capital van Interhealth, en in 2021 verkocht aan het Franse Apax Partners voor circa 190 miljoen euro. Apax financierde de overname met circa 100 miljoen euro aan schuld die vervolgens bij de zorgaanbieder werd geplaatst, met een rente rond 8 procent terwijl de gemiddelde marktrente destijds 2,9 procent was.³⁶ Mentaal Beter Cure boekte negen miljoen euro winst in een jaar dat de overkoepelende organisatie zes miljoen euro verlies leed. Behandelaars moesten 95 procent declarabele uren maken, terwijl het sectorgemiddelde rond 70 procent ligt.³⁷

Pluryn, jeugdzorg- en gehandicaptenzorgaanbieder, rapporteerde over 2018 een verlies van 15,6 miljoen euro. In 2020 verkocht Pluryn de panden in Hoenderloo, met gevolgen voor het dorp en de jongeren die door Follow the Money en Pointer zijn gedocumenteerd.³⁸ Pluryn is anno 2024 in onderhandeling met acht jeugdzorgregio’s over hogere tarieven; de Jeugdautoriteit beschrijft de financiële situatie als zorgelijk maar niet problematisch.

In algemene termen: private-equity-gefinancierde aanbieders vertegenwoordigden in 2022 ongeveer 5 procent van de jeugdhulpopbrengsten, een verdrievoudiging ten opzichte van 2 procent in 2021. In de zorg als geheel was het PE-volume in 2022 circa 1,43 miljard euro, 3,5 procent van de zorguitgaven. Investeerders zijn actief in mondzorg, kraamzorg, paramedische zorg, GGZ-light, dyslexie, dierenartsketens en kinderopvang.³⁹

Een belangrijke caveat. EY rapporteerde in december 2023, in opdracht van VWS, geen significante verschillen in kwaliteit, toegankelijkheid of betaalbaarheid tussen PE-gefinancierde en andere zorgaanbieders.⁴⁰ Andere onderzoekers, Ligterink en Baarsma, tonen overwegend positieve effecten op operationele prestaties van PE-overnames. Het kritische beeld dat Follow the Money en aanverwante onderzoeksjournalistiek schetst, focust op excessen, en die excessen zijn reëel maar niet representatief voor het sectorale gemiddelde. De paper veralgemeniseert de excessen niet.

Wel houdbaar is het structurele argument: privaat kapitaal in zorg leunt op een marktordening die door eerder beleid mogelijk is gemaakt; en wanneer iets misgaat, draagt de belastingbetaler de kosten. Het wetsvoorstel Wet integere bedrijfsvoering zorg- en jeugdhulpaanbieders, dat op 30 januari 2025 aan de Tweede Kamer is aangeboden, verbiedt geen private equity in zorg, maar verplaatst het verbod op winstuitkering, scherpt de voorwaarden aan, en geeft de NZa bevoegdheid om ondoorzichtige transacties met verbonden partijen te toetsen.⁴¹ De besluitvorming is, gezien de demissionaire status van het kabinet-Schoof, doorgeschoven naar de volgende coalitie. Dat doorschuiven is zelf een typisch verschijnsel binnen patroon 4: regulering volgt het patroon met een vertraging die de keten uit de actuele aanvalslijn houdt.

§ 05 · Drie internationale parallellen

Capita, Atos, Serco, G4S. De Britse outsourcing-keten is sinds de jaren tachtig geconcentreerd in een handvol leveranciers die in de literatuur het shadow state zijn gaan heten. Een rapport van het National Audit Office uit 2013 constateerde dat Atos, Capita, G4S en Serco in 2012 voor 6,6 miljard pond aan overheidsopdrachten leverden, terwijl Atos en G4S geen vennootschapsbelasting betaalden. De Public Accounts Committee, voorgezeten door Margaret Hodge, hoorde in datzelfde jaar leidinggevenden over het schandaal van elektronische enkelbanden, waarbij G4S en Serco voor sommige gevallen meer dan tweeënhalf jaar declaraties stuurden voor monitoring van mensen die in de gevangenis zaten, geen monitoring meer hadden of overleden waren.⁴² De Serious Fraud Office opende een strafrechtelijk onderzoek. Beide bedrijven trokken zich tijdelijk terug uit aanbestedingen, maar bleven actief in andere overheidsdomeinen, inclusief Atos’ beruchte Work Capability Assessments. De Universal Credit-uitvoering volgde een vergelijkbaar patroon: mislukken, gunning aan dezelfde of zustermarktspelers, nieuwe contracten. Margaret Hodge’s bondige diagnose: er is sprake van een culturele mislukking dwars door Whitehall heen.

Sackler, Purdue, McKinsey. Patrick Radden Keefe’s Empire of Pain (2021) en Sam Quinones’ Dreamland (2015) reconstrueren hoe Purdue Pharma OxyContin in 1996 op de Amerikaanse markt bracht als minder verslavende pijnstiller, een claim die binnen jaren ontmaskerd was. In juli 2013 leverde McKinsey een analyse aan de Sacklers om OxyContin-verkopen te turbocharge terwijl drogisten en wetshandhavers de toegang juist begonnen te beperken. Tegelijk had McKinsey een advisory contract van 2,6 miljoen dollar met de FDA’s Center for Drug Evaluation and Research.⁴³ In 2021 trof McKinsey een schikking van 573 miljoen dollar met Amerikaanse staten voor zijn opioïderol. De Sacklers en Purdue troffen in januari 2025 een schikking van 7,4 miljard dollar; aanvullend tot ongeveer 5,5 miljard dollar aan boetes en aanverwante claims, peildatum april 2026.⁴⁴ Cruciaal voor patroon 4: de Sacklers verkochten via Rhodes Pharma, een gerelateerd bedrijf, ook generieke opioïden, en hadden via verschillende belangen zicht op opioïdeverslavingsbehandeling. Dit is de zuiverste casus van het patroon: produceer de verslaving, verkoop de behandeling.

De Britse spoorwegen. De privatisering van British Rail, Railways Act 1993, splitste het Britse spoor in een infrastructuurbeheerder (Railtrack), drie rolling-stock-companies, passagiersvervoerders en vrachtmaatschappijen. De ineenstorting van Railtrack in 2001 leidde tot oprichting van Network Rail, dat in 2014 door de Office for National Statistics werd herclassificeerd als publieke entiteit, de feitelijke renationalisatie van de infrastructuur. Sinds 2009 is de oost-kustlijn drie keer mislukt onder private operatoren en telkens hernomen door de Operator of Last Resort; ook Northern (2020), Southeastern (2021) en TransPennine (2023) zijn teruggenomen. De rolling-stock-companies betaalden in 2022 en 2023 410 miljoen pond aan dividend uit, met winstmarges die met 41 procent stegen. Reëel rail-fares zijn sinds 1995 met 20 procent gestegen, terwijl Network Rail circa 5 miljard pond per jaar publieke subsidie ontvangt.⁴⁵

Een korte verwijzing voor wie verder wil graven. Het werk van Walt Bogdanich en Michael Forsythe in When McKinsey Comes to Town (2022) documenteert hoe McKinsey wereldwijd opereert in Saudi-Arabië (van 2 opdrachten in 2010 naar 137 in 2017), Allstate, de tabaksindustrie, ICE en Russische oligarchen, in een herhaalbaar patroon waarin het bureau aan beide kanten van een markt adviseert.⁴⁶

§ 06 · De cognitieve structuur van het patroon

Vijf mechanismen verklaren waarom het patroon zo hardnekkig is.

Onafhankelijke marktbewegingen als framing. Probleem en oplossing worden in publiek discours en in economische statistiek als onafhankelijk gepresenteerd. De decentralisatie van de jeugdzorg wordt als beleidskeuze geanalyseerd, de groei van de consultancy-uitgaven als marktontwikkeling, alsof er geen causaal verband bestaat. De empirische analyse leest beide stromen juist als één keten met één bekken. Wie de twee stromen apart blijft tellen, kan het patroon niet zien.

Het efficiency-discours. De oplossingsleverancier presenteert zich consequent als efficiënter dan het alternatief. Markt versus staat. Privaat versus publiek. Het zelfstandige bestuurscentrum versus het overbelaste departement. Empirisch klopt deze claim zelden. De Britse spoorwegen zijn niet goedkoper geworden door privatisering. De Belastingdienst is niet beter geworden door dertien jaar McKinsey. De jeugdzorgkosten zijn na 2015 gestegen, niet gedaald. Maar discursief is de claim overtuigend, omdat de tegenwoordige toestand de dynamiek van de keten zelf weerspiegelt en dus altijd in crisis lijkt.

Synchrone versus diachrone afhankelijkheid. Een klant heeft zijn leverancier nu nodig. Dat is een gewone marktrelatie. Een leverancier heeft het probleem permanent in stand nodig. Dat is rent-seeking. Patroon 4 betreft per definitie diachrone afhankelijkheid. De analytische test is helder: levert de partij iets dat na haar vertrek institutionele restwaarde achterlaat, of is haar bijdrage zo georganiseerd dat afscheid betekent terug bij af? De tweede uitkomst maakt het patroon herkenbaar.

Hirschman’s exit-paradox. In Exit, Voice, and Loyalty uit 1970 toonde Hirschman aan dat exit en voice elkaar kunnen verzwakken: wanneer de meest kritische klanten weglopen, verdwijnt ook de meest effectieve voice, en kan een organisatie comfortabel verder kwakkelen. Voor patroon 4 is Hirschman onmisbaar. In een keten waarin alle alternatieven uit hetzelfde portfolio of dezelfde rationaliteit komen, is exit een illusie en wordt voice onkenbaar. De gemeente die haar jeugdzorgaanbieder wil vervangen, vindt vaak een aanbieder uit hetzelfde private-equityportfolio. De ouder die ontevreden is over de bijles van Lyceo, kan kiezen tussen Lyceo, Studiekring, IvET, PIOS, alle binnen Lyceo Onderwijsgroep met haar vierenveertig handelsnamen. De burger die ontevreden is over zijn supermarkt, kan kiezen tussen Albert Heijn en bol.com, beide Ahold Delhaize.

Bauman’s afhankelijkheid en rationalisatie. In Liquid Modernity uit 2000 en Consuming Life uit 2007 beschreef Zygmunt Bauman hoe in laatmoderne consumptiesamenlevingen de afhankelijke zelf actief om wat hem onderhoudt vraagt.⁴⁷ De gemeente die jaren met externe bureaus heeft gewerkt, ervaart het inhuren van adviseurs niet meer als bestuurlijk falen maar als professioneel handelen. De institutionele logica is intern coherent. Dat is precies waarom uittreden zo moeilijk is.

§ 07 · Diagnostische vragen

Zes vragen waarmee een lezer het patroon in zichzelf en zijn omgeving kan herkennen.

Materieel. Welke partij blijft, na afsluiting van mijn opdracht of mijn programma, materieel beter af, en welke materieel slechter? Wie heeft een blijvende aanwezigheid in de keten, en wie heeft een tijdelijke kostenpost? Wanneer een opdracht niet eindigt maar overgaat in een vervolgopdracht zonder dat het oorspronkelijke probleem is opgelost, is het patroon werkzaam.

Taalkundig. In welke termen formuleert mijn opdrachtgever de behoefte? Spreekt hij van gemak, expertise, transformatie, kwaliteitsverbetering? Sluiten deze termen aan bij wat hij zelf zou kunnen produceren, of vereisen ze definitionel externe levering? De woordkeuze die het probleem als onoplosbaar-zonder-leverancier presenteert, is een symptoom.

Temporeel. Hoe vaak is dit probleem of een variant ervan in de afgelopen tien jaar door externe partijen geadresseerd? Door welke partijen? Wat is de cumulatieve uitgave van mijn organisatie aan deze categorie? Welk aantoonbaar institutioneel restant heeft die uitgave achtergelaten? Wanneer de uitgaven hoog zijn en het restant laag, is het patroon werkzaam.

Sociaal. Wie zit er aan tafel wanneer de oplossing wordt ontworpen, en wie ontbreekt? Zijn de partijen die mede aan de oorsprong van het probleem hebben bijgedragen, ook aan tafel om de oplossing te ontwerpen? Komt de evaluatie van de oplossing van een onafhankelijke instantie of van een partij die in dezelfde keten opereert?

Structureel. Beschikt mijn organisatie over interne capaciteit om dit probleem te diagnosticeren, een strategie te ontwikkelen en de uitvoering te evalueren? Of is een van deze drie functies feitelijk uitbesteed? Wanneer de drie governance-functies, politiek, uitvoering en controle, niet meer institutioneel gescheiden zijn, is het patroon werkzaam.

Reflexief. Welk persoonlijk belang heb ik bij de continuering van het patroon? Hoeveel van mijn salaris, mijn opdrachtenportefeuille, mijn netwerk, mijn professionele identiteit is afhankelijk van het voortbestaan van de frictie die ik beweer op te lossen? Het patroon is in zijn meest hardnekkige vorm een patroon waarin de oprechte stem van de oplossingsleverancier samenvalt met zijn diachrone belang.

§ 08 · Wat het patroon doorbreekt

Structurele scheiding van probleem-eigenaar en oplossingsleverancier. De eerste interventie: regelgeving die belangenverstrengeling adresseert. Het Britse Cabinet Office Outsourcing Playbook van 2018, herzien in 2020, schrijft shadow bid teams in de overheid voor om aanbieders te kunnen toetsen op kennis die de overheid zelf moet bezitten. De Franse anti-corruptiewet Sapin II uit 2016 hanteert een vergelijkbare logica. In Nederland is een zwakker equivalent te zien in de inkoopvoorwaarden Rijk en in WNT-handhaving. Het ontbreekt aan een verplichte documentatie van wat de inhurende organisatie zelf zou moeten kunnen, los van de aanbieder.

Publieke uitvoering versus uitbesteding. Niet alle uitbesteding produceert patroon 4. De vraag is wat de organisatie zelf zou moeten kunnen, en wat zij kan uitbesteden zonder haar eigen leerproces te verliezen. De positie van Mazzucato en Collington is genuanceerd: zij pleiten niet voor afschaffing van consultancy, maar voor herinternalisering van strategie, leerproces en evaluatie. Dat wat de organisatie zelf zou moeten kunnen, blijft binnen.

Voorbeelden van succesvolle herinternalisering. Network Rail in 2014, en de Operator of Last Resort sinds 2018 voor diverse Britse spoorlijnen, laten zien dat herinternalisering institutioneel mogelijk is wanneer politieke wil aanwezig is. In Nederland: gemeenten die hun wijkteams in vaste dienst hebben gehouden in plaats van uit te besteden, lieten in 2022 tot 2024 lagere kostenstijgingen zien dan gemeenten die volledig hadden uitbesteed.⁴⁸ De Catalaanse renationalisatie van waterdiensten in Barcelona en omgeving (2018 tot 2022) is internationaal het best gedocumenteerde voorbeeld.

Anti-trust en concentratietoezicht. ACM heeft in supermarkt-, energie- en zorgmarkt een bredere reikwijdte gekregen, maar de feitelijke concentratie is in alle drie de gevallen vooral toegenomen, niet afgenomen. Het Europees Parlement nam in 2023 een resolutie aan die de Europese Commissie oproept tot scherper toezicht op Big Four-belangenverstrengeling. Dat toezicht is een noodzakelijke maar niet voldoende interventie.

Regulering van private equity in zorg. De Wibz, in zijn huidige vorm, verbiedt geen private equity, maar reguleert winstuitkering en transparantie. Vergelijkbare wetgeving in Frankrijk, met name in de tandzorg, en het Duitse Krankenhaustransparenzgesetz uit 2024, laten zien dat regulering van zorgkapitaal juridisch houdbaar is. Een verbod op private equity in zorg is volgens de minister-Helder/Agema niet houdbaar wegens het vrije verkeer van kapitaal in de Europese Unie. Een gedragsregulering wel.

Transparantie inhuur en WNT-handhaving. Algemene Rekenkamer-rapporten 2024 en 2025 dringen aan op consistente registratie en publicatie van inhuur-bedragen op functieniveau. De inhuurdesk-constructie van BZK uit mei 2024 is een eerste stap, maar het ontbreekt nog aan een rijksbreed systeem dat per opdracht aantoonbaar maakt welke kennis bij vertrek van de aanbieder achterblijft.

Een institutionele logica van borging. Dit is de bestuurskundige kern, en zij vormt het verbindingspunt met De Richting van de Beweging. In hoofdstuk 9 van het Handboek werk ik borging uit als de primaire KPI van het interim-werk, met de stelling dat succes wordt gemeten aan wat blijft staan na vertrek. Voor patroon 4 betekent dit: elke uitbestedingsbeslissing moet kunnen aantonen dat de organisatie er bij vertrek van de aanbieder beter, niet slechter, voor staat. De toetssteen is hard. Stel niet de vraag is er een markt voor deze functie, maar verlaten wij deze keten ooit nog, of bouwen wij haar continu uit. Wie die vraag eerlijk beantwoordt, herkent patroon 4 en kan beginnen met het te doorbreken.

Concrete instrumenten voor die borging zijn er. Interne consultcapaciteit, in de vorm van een uitgebreide ABD TOPConsult, die de strategische diagnose niet hoeft uit te besteden. Verplichte kennisborging in elk inhuurcontract, waarin de inhurende organisatie aantoont dat de uitvoerder bij vertrek een werkzaam product en geborgde kennis achterlaat. Termijnstellingen aan opeenvolgende inhuur, geen rolling contracts zonder externe toets. Rotatieregelingen die echt termijnen stellen, niet alleen aan personen maar ook aan adviesrelaties.

§ 09 · Verbinding met het corpus

Patroon 4 staat niet op zichzelf. Het verbindt zich met de eerdere Statecraft-publicaties op vier manieren.

Met Reeks I, Gedissocieerde organisaties, deelt het de diagnose van een institutionele architectuur waarin substantie verdampt in een keten van procedureel correcte schakels.⁴⁹ Reeks I noemt het mechanisme institutionele dissociatie. Patroon 4 is een specifieke verschijningsvorm daarvan: dissociatie wordt commercieel ontsloten, en de kosten-extractie volgt de dissociatie als waterstroom een geul.

Met Reeks II, Doorwerking, deelt het de aandacht voor wat er bij de burger en bij de individuele uitvoeringsorganisatie aankomt. Het paper De stille onteigening (Doorwerking Nº 02) laat zien hoe asymmetrische beleidsmaatregelen kapitaal verschuiven van particuliere naar institutionele eigenaren.⁵⁰ Het paper Achter op de snelheid (Doorwerking Nº 07) laat zien hoe het bestuurlijke apparaat op exogene snelheidstoenames achterloopt en daardoor in afhankelijkheidsrelaties terechtkomt waar het aanvankelijk de regie had.⁵¹ Patroon 4 specificeert het mechanisme dat in beide papers werkzaam is: de oplossingsmarkt die op de bestuurlijke achterstand teert.

Met de andere patronen van Reeks III deelt het de discriminerende blik. Patroon 1 (De gestolde uitkomst, Nº 02) leerde de gestolde uitkomst als gemanifesteerde voorkeur lezen. Patroon 4 voegt toe: die voorkeur wordt niet alleen gepresenteerd als gegeven, zij wordt ook commercieel bedienbaar gemaakt door dezelfde keten die haar genereert. Patroon 2 (De woordcontinuïteit, Nº 03) leerde de woordcontinuïteit lezen die de materiële breuk maskeert. Patroon 4 voegt toe: die continuïteit is de basis voor het aanbod, want zonder de woorden gemak, expertise, transformatie en kwaliteit zou de oplossing niet als oplossing herkenbaar zijn. Patroon 3 (De optimalisatie-asymmetrie, Nº 04) leerde de optimalisatie-asymmetrie lezen. Patroon 4 voegt toe: de asymmetrische optimalisatie produceert de frictie die in patroon 4 als markt wordt ontsloten. En patroon 5 (De vorm-laundering, Nº 06) wordt door dit paper voorbereid: de keten die de frictie commercieel ontsluit, ontwikkelt vervolgens vormen, certificeringen, audits en verklaringen die het patroon zelf legitimeren.

Met het pamflet The Discriminating Eye deelt het de methodologische ambitie: leren kijken in de cultuurlaag door te beginnen bij de materie.⁵² Het pamflet biedt instrumenten waarvan de toepassing op patroon 4 in dit paper alleen impliciet is gebleven; de vijf-fasen-trajectorie van merken, van workshop via reputatie en schaal naar conglomeraat en hieroglyph, beschrijft een verwante cyclus van waardeproductie naar waarde-extractie die in toekomstige Statecraft-publicaties expliciet kan worden uitgewerkt.

Met De Richting van de Beweging (manuscript in voorbereiding) deelt het de vier kernmodellen. De Strategische Driehoek wijst dit paper op een specifieke hoek-verzwakking: de operationele capaciteit van de inhurende organisatie wordt door het patroon zelf uitgehold, terwijl de politieke legitimiteit en de publieke waarde aan de kant van de organisatie blijven. De Veranderkleuren wijzen op de monochromie van het patroon: blauw-rationeel-planmatig handelen wordt gemaximaliseerd, terwijl wit-zelforganisatie binnen de inhurende organisatie wordt afgebroken.⁵³ De Aiki-methode is in De oprechte stem (Nº 01) al verbonden met dit type patroon-werk: zonder ethische grond wordt meebewegen tot patroon-werk.⁵⁴ In de praktijk van interim-management is dit het verschil tussen een opdracht die de organisatie verlaat met meer eigen capaciteit, en een opdracht die de organisatie verlaat met meer afhankelijkheid van het bureau. De Interim-cyclus, met haar nadruk op overdracht en reflectie, is precies het instrument dat het patroon kan doorbreken, mits het serieus wordt genomen als KPI in plaats van als ritueel.

§ 10 · Slot

Karl Polanyi schreef in 1944 dat de zelfregulerende markt nooit echt zelfregulerend is. Zij produceert sociale ontwrichting waarop een tegenbeweging volgt. Hij noemde dat de double movement. Voor patroon 4 levert dat een hoopvol gegeven. De commodificatie van zorg, onderwijs, bestuurlijke uitvoering en zelfs alledaagse logistiek produceert haar eigen tegenbeweging. De Wet integere bedrijfsvoering zorg- en jeugdhulpaanbieders, de versterkte ACM-bevoegdheid in supermarkt en energiemarkt, de groeiende parlementaire druk op consultancy-uitgaven, de aandacht voor private equity in zorg in de aanloop naar de verkiezingen van eind 2025: dit zijn signalen dat de tegenbeweging in Nederland gaande is.

Maar de tegenbeweging zal het patroon niet doorbreken zolang zij dezelfde ketens bewandelt die het patroon hebben gevormd. Een wet die door een advieswereld is geschreven die zelf in de keten zit, regelt de keten niet. Een toezicht dat afhangt van wat de gecontroleerde keten aanlevert, controleert de keten niet. Een evaluatie die wordt uitgevoerd door een bureau dat ook de implementatie deed, evalueert de implementatie niet.

Wat resteert is een toetssteen. Niet de vraag is er een markt voor deze functie, maar verlaten wij deze keten ooit nog, of bouwen wij haar continu uit. Wie die vraag eerlijk beantwoordt, herkent patroon 4. En kan beginnen, niet met haar afschaffen, want dat kan niet, maar met haar doorbreken op de plek waar zij zijn organisatie raakt.

Op die plek is het werk concreet. Een interimmer die zijn eigen vervolgopdracht weigert wanneer de organisatie er niet sterker van wordt. Een gemeentesecretaris die nee zegt tegen de derde adviesopdracht in twee jaar over hetzelfde probleem. Een minister die rust eist voor een uitvoeringsorganisatie. Een gemeenteraad die haar wethouder een vraag stelt: welke kennis blijft hier achter wanneer dit bureau vertrekt. Een burger die kiest voor de buurtwinkel boven de bezorging, en weet dat hij daarmee niet alleen een product koopt maar ook een sociaal arrangement onderhoudt.

Het patroon is geen lot. Het is een uitkomst. En uitkomsten kunnen, met meer terughoudendheid dan haast en met meer ontwerpzorg dan retoriek, worden hersteld.

Jacob Huibers is interim-manager met ruim twintig jaar ervaring in de Nederlandse publieke sector. Hij werkte als clustermanager, clusterdirecteur en kwartiermaker bij gemeenten van vijftigduizend tot ruim tweehonderdduizend inwoners en bij regionale samenwerkingsverbanden in het sociaal en fysiek domein. Statecraft is zijn platform voor strategische reflectie op publieke uitvoering, pijler IV van House of Viridian.

Reactie en tegenspraak via Statecraft.nl.

Voetnoten

Colofon

Over de auteur Jacob Huibers is interim-manager, auteur en adviseur in de Nederlandse publieke sector, met opdrachten in het sociaal domein, het fysiek domein, regionale samenwerkingen en bestuurlijke herstelopgaven bij gemeenten van 50.000 tot 250.000 inwoners. Hij is auteur van De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector (manuscript in voorbereiding) en van het corpus Limbic Literacy, Allemaal Ontheemd en Decline and Revival, alle uitgegeven onder House of Viridian.

Over de reeks Reeks III is de derde Statecraft-reeks van House of Viridian. Zij behandelt vijf vorm-patronen van cognitieve vervorming die in zachte beleidslagen onzichtbaar blijven maar in harde materialiteit leesbaar worden. De vijf vorm-patronen worden gedragen door één meta-patroon en afgesloten door een synthese. De reeks volgt op Reeks I (Gedissocieerde organisaties), waarin het mechanisme van institutionele dissociatie is benoemd, en op Reeks II (Doorwerking), waarin de gevolgen voor burgers in vijf vormen en twee handtekeningen zijn uitgewerkt. Reeks III leert kijken. Het pamflet The Discriminating Eye (april 2026, nourishment.houseofviridian.org) is parallelle bron.

Plaats in de reeks Dit paper is Nº 05 in Reeks III en, in de patroonvolgorde van het frame-document, Patroon 4. Eerder verschenen Nº 01 De oprechte stem (het meta-patroon dat de andere vijf bekleedt), Nº 02 De gestolde uitkomst als gemanifesteerde voorkeur, Nº 03 De woordcontinuïteit die de materiële breuk maskeert en Nº 04 De optimalisatie-asymmetrie. Patroon 5 (vorm-laundering, Nº 06) en het syntheseluik volgen.

Voetnoten

¹ McKinsey & Company, Memorandum aan staatssecretaris De Jager, mei 2009, opdrachtwaarde €464.100 voor circa twee maanden werk. Voor het 2022-rapport over de omzetbelasting zie Consultancy.nl, McKinsey: IT-systeem Belastingdienst voor innen btw piept en kraakt, 2022; Nextens, McKinsey: het omzetbelastingsysteem staat op instorten, 2022.

² Wopke Hoekstra werkte tussen 2006 en 2017 als consultant en partner bij McKinsey & Company, met onder meer betrokkenheid bij overheidsdossiers waaronder de Belastingdienst. Hij was minister van Financiën tussen 2017 en 2022. Voor de overlap zie Volkskrant, dossier-Hoekstra, en NRC, De McKinsey-mentaliteit van Wopke Hoekstra, 2018.

³ Ernst & Young, Handelingsperspectieven onderzoek fundamentele transformatie dienstverlening Belastingdienst, eindrapport december 2020. Reactie staatssecretaris Vijlbrief: brief aan Tweede Kamer, kamerstuk 31066, nr. 781.

⁴ Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2024, gepubliceerd op Verantwoordingsdag, mei 2025. De totale uitgaven aan externe inhuur bedroegen €3,7 miljard in 2024, 15,4 procent van de totale personeelsuitgaven. De Roemernorm (Tweede Kamer, motie-Roemer 2010) stelt een grens van 10 procent.

⁵ Statecraft Series, Reeks III Nº 01, De oprechte stem, mei 2026. Het meta-patroon van de oprechte stem is daar uitgewerkt als de cognitieve dragerformule waardoor de andere vijf patronen institutioneel kunnen voortbestaan zonder dat hun dragers zich ervan bewust hoeven te zijn.

⁶ J.K. Galbraith, The Affluent Society, Houghton Mifflin, 1958, hoofdstuk 11, “The Dependence Effect”. De geciteerde formulering: “wants are increasingly created by the process by which they are satisfied”.

⁷ Voor het onderscheid profit-seeking versus rent-seeking, zie James M. Buchanan, Robert D. Tollison en Gordon Tullock (red.), Toward a Theory of the Rent-Seeking Society, Texas A&M University Press, 1980.

⁸ M. Mazzucato en R. Collington, The Big Con: How the Consulting Industry Weakens Our Businesses, Infantilizes Our Governments and Warps Our Economies, Penguin Allen Lane, 2023. De therapeutmetafoor is door Mazzucato in een interview voor VPRO Tegenlicht (2025) hernomen.

⁹ Gordon Tullock, “The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft”, Western Economic Journal 5, juni 1967, pp. 224–232. Voor de plaats van het artikel in de canon, zie ook Tullock, “The Transitional Gains Trap”, Bell Journal of Economics 6, najaar 1975.

¹⁰ Anne O. Krueger, “The Political Economy of the Rent-Seeking Society”, American Economic Review 64, nr. 3, juni 1974, pp. 291–303.

¹¹ James M. Buchanan en Gordon Tullock, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, University of Michigan Press, 1962.

¹² J.K. Galbraith, The New Industrial State, Houghton Mifflin, 1967, met name hoofdstuk 18 over de revised sequence.

¹³ Ivan Illich, Medical Nemesis: The Expropriation of Health, Calder & Boyars, Londen, 1975. Herziene editie Limits to Medicine: Medical Nemesis, 1976. Voor de hedendaagse uitwerking zie British Journal of General Practice, Ivan Illich’s Medical Nemesis at 50, vol. 75, nr. 750, 2025.

¹⁴ Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time, Farrar & Rinehart, 1944. Voor de Nederlandse receptie zie de bundeling van vertalingen door De Bezige Bij.

¹⁵ A.O. Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States, Harvard University Press, 1970, met name hoofdstuk 5 over hoe monopolies door concurrentie worden gerustgesteld.

¹⁶ Mazzucato en Collington, The Big Con, 2023, op.cit. Voor de Nederlandse receptie zie Consultancy.nl, The Big Con: Beschadigen consultants het lerende vermogen van organisaties?, 2023, en VPRO Tegenlicht, Toekomstverkenners: Mariana Mazzucato, 2025.

¹⁷ NielsenIQ, marktaandelencijfers gepubliceerd januari 2026. Voor 2024-cijfers zie ook FoodPersonality, Marktaandelen NielsenIQ: AH stijgt naar 38,2%, Jumbo daalt naar 19,9%. Voor de afzet via Circana zie Levensmiddelenkrant, AH, Picnic en Dirk winnen meeste marktaandeel.

¹⁸ Autoriteit Consument en Markt, concentratiebesluit Ahold Delhaize Nederland mag 38 supermarkten en een deel van de centrale activa van Deen Supermarkten overnemen, besluit 9 juli 2021, ACM/21/050672. Het oorspronkelijke voornemen betrof 39 supermarkten; op 30 juni 2021 werd dit gewijzigd toen Ahold Delhaize de Deen-supermarkt in Tuitjenhorn introk. De overige Deen-winkels gingen via parallelle ACM-concentratiebesluiten van 9 juli 2021 naar Vomar (23) en DKM Holding/DekaMarkt (19).

¹⁹ Voor het marktaandeel zie AGF, Marktaandeel bij Picnic groeit langzaam, winst nog ver weg, 2025. Voor het verlies in Nederland zie RetailTrends, €65 miljoen nettoverlies voor Picnic in Nederland, 2025. Voor het cumulatieve verlies en het operationele verlies zie AGF, Picnic schrijft flinke rode cijfers, ook operationeel verlieslatend, 2024.

²⁰ Voor de financieringsstructuur zie MarketingTribune, Picnic haalt €600 miljoen op bij stichting Bill Gates, 2021. Voor de Edeka-uitbreiding zie FoodHolland, Edeka heeft belang in Picnic vergroot tot 32%, 2024.

²¹ SCP, Een week in kaart: Editie 2, digitaal beschikbaar via scp.nl. CBS, Tijdsbestedingsonderzoek (TBO 2011, vervolg 2016 en 2017). Voor de structurele daling van huishoudelijke arbeid zie J. Tijdens, Een wereld van verschil: arbeidsparticipatie van vrouwen 1945-2005, Rotterdam, 2006.

²² RetailTrends, Marktaandeel Allerhande Box al veertien procent, 2024; Emerce, Marktaandeel HelloFresh 70 procent, AH snelle volger, 2024. Voor de totale marktomvang zie Retail Intelligence Lab.

²³ AGF, Omzetgroei van 1,9% voor HelloFresh in derde kwartaal van 2024, 2024; AGF, HelloFresh sluit 2024 af met hogere omzet, maar lagere winst, 2025.

²⁴ CBS, Arbeidsparticipatie van vrouwen, lange tijdreeks 1985–2023. Tijdens 2006, op.cit.

²⁵ CBS, Man-vrouwverschil arbeidsparticipatie laatste jaren niet verder afgenomen, persbericht 21 mei 2024.

²⁶ Wet onafhankelijk netbeheer (Splitsingswet), Stb. 2006, 614, in werking getreden in fasen vanaf 2007. Voor het constitutionele verzet zie SP, Hoe we de zeggenschap over onze energie kwijtraakten, 2020.

²⁷ TNO, Energiearmoede in 2024 gestegen naar 6,1 procent, persbericht juli 2025. Voor de 2023-cijfers en de impact van de energietoeslag zie TNO en de samenvatting in Metropoolregio Amsterdam, 21 procent meer energiearme huishoudens in Nederland, 2024.

²⁸ Autoriteit Consument en Markt, Resultaten onderzoek tarieven Eneco, Essent en Vattenfall, gepubliceerd maart 2023.

²⁹ Ministerie BZK, Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2024, op.cit. NOS Nieuwsuur, Overheid betaalde recordbedrag voor extern personeel, waar ze juist op wil bezuinigen, 2024.

³⁰ Algemene Rekenkamer, Sturing op inhuur bij Logius en SSC-ICT, mei 2025.

³¹ Volkskrant, dossier consultancy-uitgaven Rijksoverheid, op basis van Woo-documenten, 2024. Accountant.nl, Consultants verdienen steeds meer aan Nederlandse overheid, 2024.

³² ESB, Gemeenten en Rijk moeten decentralisatie jeugdzorg samen op de rails krijgen, 2024. CBS, Jeugdzorg cohorten 2015-2024, doorlopende publicaties.

³³ Voor het rijksoverheidscijfer €3,7 miljard in 2024 zie noot 4 (BZK-Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2024). Het bredere aggregaat van €8,5 miljard inhuur externen over alle overheidslagen, gerapporteerd in ManagementSite, €8,5 miljard voor inhuur externen, 2024 (W. Scheepers), omvat ook gemeenten, provincies en waterschappen.

³⁴ Vonnis Rechtbank Limburg, locatie Maastricht, 5 juli 2024, faillietverklaring Co-Med Zorg BV. Voor de cijfers van twaalf praktijken en achtendertigduizend ingeschreven patiënten is de openbare verslaggeving van de aangestelde curatoren als bron aangehouden, opgenomen in de faillissementsverslagen op het Centraal Insolventieregister. In publieke berichtgeving van NOS, NH Nieuws en AT5 (juli en augustus 2024) circuleren afwijkende cijfers van tien of dertien praktijken en circa vijftigduizend patiënten. Het verschil ontstaat door uiteenlopende telmomenten, het al dan niet meetellen van inmiddels overgedragen of gesloten praktijken, en verschillende bronnen voor patiëntenaantallen (inschrijvingen versus actief behandelend volume). De curatorencijfers worden in dit paper als primair aangehouden omdat zij in een formele, gerechtelijk verifieerbare procedure zijn opgenomen.

³⁵ Algemene Bestuursdienst, Jaarverslag ABD 2024, gepubliceerd 2025, voor de cijfers over omvang (circa 1.900 managementfuncties op schaal 15 en hoger) en gemiddelde functieduur (4 jaar en 8 maanden). Voor de eerdere academische analyse zie Universiteit Utrecht (M. Noordegraaf et al.), De ABD: rotatie en zittingstijd, 2018, in opdracht van BZK; Binnenlands Bestuur, Topambtenaren wisselen te snel van functie, 2018; Elsevier Weekblad, Hoe flitsende ambtenaren de ministeries verzieken, 2020.

³⁶ Follow the Money, dossier-Mentaal Beter, Lucy Hammelburg en Daan Appels, 2021–2023. Zie ook FD, Mentaal Beter doet grote overname in ggz, 2024.

³⁷ Follow the Money, op.cit. Voor de declarabele uren-norm zie ook NRC, De financiële druk in de GGZ, 2022.

³⁸ Voor het Pluryn-dossier zie Skipr, Zorgelijke financiële situatie bij Pluryn, maar ‘continuïteit niet in gevaar’, 2024. Voor het Hoenderloo-dossier zie Follow the Money en KRO-NCRV/Pointer.

³⁹ Voor het PE-aandeel in jeugdhulp zie EY, Onderzoek private equity in zorg, in opdracht van VWS, december 2023. Voor de NVP-cijfers zie Nederlandse Vereniging van Participatiemaatschappijen, jaarrapportage 2024.

⁴⁰ EY, op.cit. Voor de wetenschappelijke nuancering zie B. Ligterink et al., Effecten van private equity op operationele prestaties, 2017, en B. Baarsma in ESB, Private equity in Nederland verdient gericht beleid, geen wantrouwen, 2024.

⁴¹ Voor de Wibz zie Houthoff, Wetsvoorstel integere bedrijfsvoering zorg, 2025; Dirkzwager, Wetsvoorstel Wibz: winstuitkeringen, 2025; BG Legal, Hoe gaat het nu met het wetsvoorstel Wibz?, 2025. Het wetsvoorstel werd op 30 januari 2025 aan de Tweede Kamer aangeboden.

⁴² Voor de Britse outsourcing-keten zie National Audit Office, The role of major contractors in the delivery of public services, 2013. Voor het enkelbanden-schandaal zie openDemocracy, G4S and Serco overcharging scandal just got worse, 2014. Voor de fiscale dimensie zie Benefits and Work, NAO: Atos & G4S paid no corporation tax last year despite £2 billion public-funded work, 2013. Voor het MP-rapport over Capita en Atos zie Disability News Service, Atos and Capita could soon become part of ‘shadow state’, warn MPs.

⁴³ Patrick Radden Keefe, Empire of Pain: The Secret History of the Sackler Dynasty, Doubleday, 2021. Voor het McKinsey-Sackler-dossier zie Walt Bogdanich en Michael Forsythe, When McKinsey Comes to Town: The Hidden Influence of the World’s Most Powerful Consulting Firm, Doubleday, 2022.

⁴⁴ New York State Attorney General James, persbericht Attorney General James Secures $7.4 Billion from Purdue Pharma and the Sackler Family for Fueling the Opioid Crisis, januari 2025. Voor de strafrechtelijke afhandeling daarna zie CNBC en NBC News, april 2026. Het cijfer van aanvullend tot ongeveer 5,5 miljard dollar aan boetes en aanverwante claims, peildatum april 2026, is een geconsolideerde inschatting op basis van meerdere bronnen; een primaire bron voor één geconsolideerd bedrag is op het peilmoment niet één-op-één vindbaar.

⁴⁵ Voor de privatisering en partiële renationalisatie zie Wikipedia, Privatisation of British Rail, met de gerefereerde primaire bronnen, en Red Pepper, Getting back on track: The case for railway nationalisation, 2024. Voor de financiële cijfers zie Economics Help, Rail Privatisation: Success or Failure?, en New Economics Foundation, Our railways have failed - what next?.

⁴⁶ Bogdanich en Forsythe, When McKinsey Comes to Town, op.cit.

⁴⁷ Zygmunt Bauman, Liquid Modernity, Polity Press, 2000; Consuming Life, Polity Press, 2007.

⁴⁸ Improven, Jeugdzorg in cijfers 2024, en lokale rekenkameronderzoeken in Nijmegen, Eindhoven en Tilburg over wijkteams in vaste dienst versus uitbestede teams.

⁴⁹ J. Huibers, Gedissocieerde organisaties, Statecraft Series, Reeks I, januari 2026.

⁵⁰ J. Huibers, De stille onteigening, Statecraft Series, Reeks II Nº 02, april 2026.

⁵¹ J. Huibers, Achter op de snelheid, Statecraft Series, Reeks II Nº 07, april 2026.

⁵² J. Huibers, The Discriminating Eye, pamflet, april 2026, beschikbaar op nourishment.houseofviridian.org.

⁵³ L. de Caluwé en H. Vermaak, Leren Veranderen: Een handboek voor de veranderkundige, eerste editie Samsom, 1999; derde geheel herziene editie, Vakmedianet, 2019. Voor de toepassing op patroon 4 zie De Richting van de Beweging, hoofdstuk 7.

⁵⁴ De Aiki-methode is uitgewerkt in J. Huibers, De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector, manuscript in voorbereiding, hoofdstuk 11. Voor de specifieke verbinding met patroon-werk zie De oprechte stem, Reeks III Nº 01.