De gedissocieerde wetgever — Statecraft

I. Een Kamerlid dat zegt dat het niet mag

Een ervaren fractiemedewerker, op een woensdagavond ergens in de afgelopen tien jaar. Het Kamerlid heeft een initiatief in de week gelegd dat een specifieke groep mensen rechtstreeks zou helpen. Het ontwerp is doorgesproken, de juridische lijnen zijn duidelijk, de strategische positie is geoefend. De medewerker komt langs voor de laatste check. Het Kamerlid kijkt op en zegt: “Dat kunnen we zo niet indienen, want dat mag niet van de wet.”

In dat zinnetje, vier seconden lang, voltrekt zich de gehele these van wat hieronder volgt.

Het Kamerlid is de wetgever. Hij kan de wet wijzigen. Wanneer hij zijn eigen amendement of initiatief evalueert tegen de bestaande wet als bindende grond, behandelt hij zichzelf als wetstoepasser, niet als wetsmaker. Dat is geen onnauwkeurigheid. Het is een identiteitsverschuiving die zich heeft voltrokken zonder dat zij is aangekondigd, gediscussieerd of gemarkeerd. Hij ervaart zijn rol vanuit het normbeeld van de uitvoerder, met de wet boven zich, in plaats van vanuit het normbeeld van de wetgever, met de wet onder zich. De Grondwet kent dat onderscheid scherp. Het Kamerlid zelf, in dit moment, niet meer.

De fractiemedewerker is afgehaakt. Vrijwel iedereen die langere tijd binnen het Haagse apparaat heeft gewerkt, kent een vergelijkbaar moment. Het is een drempelmoment, en het zegt meer over de staat van het Nederlandse wetgevingsbedrijf dan welke statistiek dan ook. Maar de statistieken zijn er ook, en zij wijzen alle dezelfde kant op.

II. Wat het corpus is en wat het niet meer wordt

Het Nederlandse fiscaal-bestuursrechtelijk gebouw bestaat uit een handvol grote wetten waarvan de jongste vierentwintig jaar oud is en de oudste zevenenzestig. AWR 1959, OB 1968, Vpb 1969, Wet IB 2001. Het Burgerlijk Wetboek is een Meijers-recodificatieproject van zes decennia. De Awb 1994 is een codificatie van bestuursrechtelijke doctrine die in de jaren zestig en zeventig is gerijpt, in een wet gegoten door Scheltema. Het sociale-zekerheidsstelsel rust op AOW 1957 en ABW 1965, met daarbovenop Jeugdwet, Wmo en Participatiewet 2015 als taakverschuivingen, niet als rechtsfiguurherontwerp. Het hoger onderwijs werkt onder WHW 1992, een bundeling van WWO 1986 en WHBO 1986, die op hun beurt iteraties waren op WWO 1960. Wat na 1980 verschijnt is in termen van architectuur kwalitatief anders dan wat ervoor kwam. De Omgevingswet 2024 is de uitzondering die de regel bevestigt: een werkelijk architecturale ingreep, vijftien jaar in voorbereiding, en in haar uitvoering breed als problematisch beoordeeld.

Wie kwantitatief wil weten waar Nederland staat, kijkt naar Alle regels tellen (De Jong & Herweijer, WODC 2004). Daarin werd vastgesteld dat in januari 2004 1.800 geldende wetten in formele zin, 2.675 AMvB’s en 7.817 ministeriële regelingen in de wettenbank stonden. Een verhouding van ongeveer één formele wet tegenover anderhalf AMvB en ruim vier ministeriële regelingen. Sinds Alle regels tellen is geen rijksbrede meting meer verricht. Wat we wel weten, is dat de structurele verschuiving niet is teruggedraaid en in alle indicatoren is doorgegaan. De Omgevingswet bestaat uit 349 wetsartikelen op hoofdlijnen, en wordt operationeel ingevuld door vier omvangrijke AMvB’s en de Omgevingsregeling, waarin circa zestig sectorale AMvB’s en tien ministeriële regelingen zijn geïntegreerd.¹ De materiële norm woont op AMvB-niveau. De wet stelt het kader, soms de doelen, en delegeert de rest.

In de COVID-spoedwetgeving werd dit patroon zichtbaar in zijn meest geconcentreerde vorm. De Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Stb. 2020, 441) gaf de minister van VWS de bevoegdheid om bij ministeriële regeling onder meer afstandsregels, groepsverboden, sluitingsregimes voor publieke plaatsen, evenementverboden, onderwijssluitingen en kinderopvangsluitingen vast te stellen, met een carte-blanche-restcategorie en een voorhangtermijn van één week.² De Nederlandse Orde van Advocaten waarschuwde tijdens de consultatie dat dit een fundamentele inbreuk was op de eis van een wettelijke grondslag voor grondrechtbeperking. Voermans noemde het, in een formulering die nog niet vaak genoeg is geciteerd, “bestuur per ministersdecreet”. De staat van uitzondering werd beheerd via de regeling, niet via de wet.

Wat hier optreedt is geen incident. Het is de hedendaagse vorm van een lange beweging. Voermans documenteerde haar al in zijn dissertatie Sturen in de mist (1995) en zijn Leidse oratie Toedeling van bevoegdheid (2003). Hij komt tot dezelfde conclusie als de Afdeling advisering van de Raad van State in haar herijkingsrapport van 2013: het primaat van de wetgever schuift consequent ten gunste van de regering.³ In 2021, in de algemene beschouwing bij het jaarverslag, noemt vicepresident Thom de Graaf overheid en wetgever “overvraagd”. In de brief van 19 april 2021 aan de demissionair minister-president roept de Afdeling advisering op tot herwaardering van de departementale verantwoordelijkheid voor wetgeving en versterking van de positie van de directies wetgeving. De brief stelt dat de “tegendruk” voor evenwichtige wetgeving vanuit secretarissen-generaal en directeuren wetgeving structureel onvoldoende is.⁴

Een wetgever die haar primaat aan haar uitvoerende macht delegeert, is geen wetgever die meer regeert. Het is een wetgever die ratificeert. De volgende vraag is wat er met de toets is gebeurd.

III. De toets zonder gevolg

De Afdeling advisering hanteert sinds 1 oktober 2018 vier dicta. A: geen opmerkingen. B: aantal opmerkingen, “ja, mits”. C: aantal bezwaren, “nee, tenzij”. D: ernstige bezwaren, niet indienen. C en D zijn zware dicta. Voorstellen met C of D moeten opnieuw in de ministerraad.⁵ Het systeem is als ritueel intact. Als toets is het door-en-door instituut zonder gevolg.

In 2024 bracht de Afdeling 351 adviezen en voorlichtingen uit; 7,1% kreeg een zwaar dictum (24 stuks), in 2023 lag dat op 10,3% (35 stuks).⁶ Het aantal zware dicta is dus niet trendmatig gestegen, maar de behandeling ervan in het wetgevingsproces is gekanteld. Vier hedendaagse casussen volstaan om dit te tonen.

Wet werkelijk rendement box 3. Advies vastgesteld 27 november 2024, gepubliceerd 2 december 2024 (W06.24.00138/III). Dictum: zwaarwegende bezwaren, advies om het voorstel niet in deze vorm in te dienen en de vormgeving opnieuw te bezien.⁷ De staatssecretaris liet 24 januari 2025 weten dat het wetsvoorstel “de beste optie” blijft. Ingediend op 23 mei 2025. Aangenomen door de Tweede Kamer op 12 februari 2026. Een wet die door de Hoge Raad in 2021 (Kerstarrest) en 2024 (D-Day-arresten) is afgedwongen, die door de hoogste adviseur van de regering wordt afgeraden, en die door de Tweede Kamer wordt aangenomen omdat er niets beters voorhanden is. De volgorde, rechter dwingt, RvS adviseert tegen, parlement aanvaardt onder protest, is geen wetgevingsproces. Het is een hersteloperatie.

Spreidingswet. Advies van 1 februari 2023, gepubliceerd 6 februari 2023; C-dictum.⁸ De regering schoof het advies opzij; de Tweede Kamer paste de wet zelf aan langs de lijnen van het advies. Aangenomen door de Tweede Kamer op 10 oktober 2023, door de Eerste Kamer op 23 januari 2024.

Wet betaalbare huur. RvS-advies van 15 november 2023; effectief negatief. De Tweede Kamer nam het wetsvoorstel desondanks aan met negen amendementen. De Afdeling weigerde nader voorlichtingsadvies te geven. De Eerste Kamer aanvaardde op 18 juni 2024.⁹

Wet hersteloperatie toeslagen. RvS-advies van 15 juni 2022 stelt vast dat “de democratische legitimatie en de kwaliteit van de besluitvorming en de wetgeving […] ernstig onder druk [komen] te staan”.¹⁰ Aanvaard door de Tweede Kamer op 4 oktober 2022, door de Eerste Kamer op 1 november 2022. De aanvullende regelingen van 12 april 2023 kregen opnieuw dictum C.

In elk van deze vier gevallen is de wetgevingstechnische toets uitgesproken, gepubliceerd, en zonder werkelijke aanpassing genegeerd. De RvS staat empirisch nog overeind als diagnostisch instrument, maar zij is afgekoppeld van de wetgevingsbeslissing. Dat is exact het patroon dat in Reeks III Nº 05 over gedissocieerde organisaties als compliance-ritueel is beschreven, nu in het hart van de trias. Power in zijn zuivere vorm.

De Afdeling weet dat zelf. Haar briefadvies van 19 april 2021 over wetgevingskwaliteit, haar briefadvies van april 2024 over wetgevingskwaliteit van amendementen, haar publicatie Digitalisering. Wetgeving en bestuursrechtspraak (2021), de algemene beschouwingen in de jaarverslagen 2022, 2023, 2024: alle ademen dezelfde diagnose. Een toets die haar werking aan de geadviseerde overlaat, werkt niet meer.

IV. De Kamer als reflectie-orgaan

De Tweede Kamer doet meer dan zij ooit deed. Zij doet het anders dan zij ooit deed. In 1982 werden 598 moties ingediend, in 1992 419, in 2002 1.158, in 2012 2.352, in 2019 4.545, in 2022 ruim 5.000.¹¹ Een vermenigvuldiging met factor acht in twintig jaar. Het aantal amendementen schommelt in dezelfde periode rond de 300 tot 600 per jaar, met aanvaardingspercentages tussen 35% en 45%.¹² De ratio motie tegen amendement, een verhouding die in 2002 ongeveer twee tot één was, ligt in 2022 boven elf tot één.

Tegelijk halveerde het aantal plenaire wetgevingsdebatten tussen 2011 en 2019, van 141 naar 65.¹³ Onder Balkenende-IV werd 32% van de wetten zonder plenair debat aangenomen, onder Rutte-III 38%, onder Rutte-IV 39%, een strikt monotone stijging. Het aantal initiatiefwetsvoorstellen steeg van 34 onder Balkenende-IV met 17 aanvaardingen, naar 56 onder Rutte-III met slechts 9 aanvaardingen.¹⁴ Meer indienen, minder effect. Voermans noemde de initiatiefwet inmiddels “ontdekt als instrument om te scoren”.

De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (Bosman c.s.) constateerde in Klem tussen balie en beleid (2021) dat moties en amendementen op uitvoerbaarheid niet worden getoetst en dat ongeveer twintig procent van de burgers niet uit de voeten kan met de wet- en regelgeving.¹⁵ De werkgroep-Van der Staaij noemde in Meer dan de som der delen (16 december 2021) de wildgroei aan moties, het gefragmenteerde plenaire debat en het tekort aan wetgevingsexpertise binnen fracties als kernoorzaken van de slechte wetgevingscontrole.¹⁶ Het aantal rapporteurs binnen de Kamer groeide tussen 2019 en 2022 van 59 naar 137. Het aantal moties groeide in dezelfde periode echter ook door, naar het hierboven genoemde recordniveau.

Deze cijfers vertellen geen verhaal van een lui parlement. Zij vertellen het verhaal van een parlement dat zijn energie heeft verlegd van het maken van wetten naar het oordelen over beleid. Een Kamer die elf moties indient voor elk amendement, gedraagt zich als reflectie-orgaan, niet als medewetgever. De Eerste Kamer was historisch de chambre de réflexion. Zij is dat in technische zin allang niet meer; in 2024 verwierp zij vijf wetswijzigingsvoorstellen, het hoogste aantal sinds 1945, en zij doet dat op politieke gronden.¹⁷ De rol van bedachtzame medewetgever is, in zoverre zij nog wordt vervuld, naar de Tweede Kamer geschoven, waar zij zich uit in moties zonder wetstechnische uitwerking. De rol van wetgever is naar het kabinet geschoven, dat de wetsteksten produceert. De rol van uitvoerende macht is naar gemeenten, gemeenschappelijke regelingen en zelfstandige bestuursorganen geschoven, waar de werkzaamheid in gemeenschappelijke regelingen alleen al van 16.500 in 1998 naar ruim 52.000 in 2024 is gegaan.¹⁸ De trias is niet weg. Zij is geherconfigureerd, zonder dat iemand haar opnieuw heeft ontworpen.

Wat in de moties wordt geadresseerd, wordt overigens niet in dezelfde mate uitgevoerd. Een rijksbrede openbare uitvoeringsmonitor bestaat niet meer sinds AZ rond 2015 met de motiemonitor stopte; het uitvoeringspercentage wordt in de bestuurskundige literatuur op 60 tot 70 procent geschat, met grote sectorale variatie.¹⁹ Een Kamer die meer moties indient die minder vaak worden uitgevoerd, is een Kamer wier reflectie zonder gevolg is gebleven. Dat is de spiegel van het RvS-dictum-verhaal in de vorige paragraaf. Twee toetsingsmechanismen, parlementaire motie en advisering Raad van State, beide ritueel intact, beide praktisch losgekoppeld van wat in wet en uitvoering werkelijk gebeurt.

Een onderzoek aan de Rijksuniversiteit Groningen in 2003, in opdracht van Twynstra Gudde en onder wetenschappelijke begeleiding van prof. dr. S. Waslander, gaf hier een vroege empirische indicatie. Een team van acht studenten sociologie en social consultancy analyseerde 91 schriftelijke kamervragen en 17 moties in het voortgezet-onderwijsdomein in de periode-Hermans (september 1998 tot juni 2002), getoetst aan een raamwerk dat was ontleend aan Kerchner en Boyd en aan Waslanders eigen werk over koopmanschap en burgerschap. De toets was eenvoudig: paste de vraag of motie binnen de toen geldende beleidsfilosofie van deregulering en autonomievergroting? Dat wil zeggen, ging zij in op marktfalen of overheidsfalen op een terrein dat tot de kerntaken van de overheid behoorde, of werd zij ingediend voor objectieve informatie of voor een onderwerp dat geen falen betrof?²⁰

Het verschil tussen de twee instrumenten was opvallend. Van de 91 onderzochte kamervragen werd 72,5% als niet-passend beoordeeld: bij ongeveer de helft bleek geen sprake van enig falen, een aanzienlijk deel betrof objectieve informatie die ook anders verkrijgbaar was, en een ander deel betrof marktfalen op terreinen die niet tot de kerntaken van de overheid behoorden. Slechts 27,5% van de vragen paste binnen het raamwerk van een wetgever die zich tot kerntaken beperkt en die marktfalen of overheidsfalen wil corrigeren. Bij de moties lag dat aandeel precies omgekeerd: 94% paste, slechts 6% niet. Het verschil verklaart zichzelf institutioneel. Een motie passeert een stemming en een fractie-overleg; een kamervraag passeert alleen de griffier en de voorzitter. De motie wordt door de fractie gewogen op politieke en inhoudelijke houdbaarheid; de kamervraag is een individueel instrument zonder voorportaal.

Voor de hier ontwikkelde stelling is dit empirisch relevant op twee niveaus. Op het eerste niveau bevestigt het Groningse onderzoek dat de Tweede Kamer haar instrumenten al voor de motie-explosie van na 2010 reflexmatig en zonder diagnostische schakel inzette. Een kamervraag werd in driekwart van de gevallen gesteld zonder dat de vraag of het probleem bestond, of de overheid daarvoor verantwoordelijk was, of er reden was tot overheidsoptreden. Op het tweede niveau wijst de scherpe asymmetrie tussen vraag en motie erop dat het instrument met het minste institutionele filter het minste passend is. De motie-inflatie van 2010-2026 is daarmee niet alleen een kwantitatieve verschuiving van wetgeven naar reflecteren. Zij is, blijkens het Groningse materiaal, ook een verschuiving van het instrument met het hoogste filter naar het instrument zonder filter, naar het instrument met het laagste filter en de hoogste publicitaire opbrengst per investering. De passendheid neemt af met het filter, het volume neemt toe met de zichtbaarheid.

V. Het regeerakkoord als architectuur van uitsluiting

De institutionele verklaring waarom de Kamer haar wetgevende ruimte niet meer benut, ligt voor een belangrijk deel in de regeerakkoordcultuur. De omvang en dichttimmergraad van regeerakkoorden zijn sinds Lubbers-III (1989, 61 pagina’s) doorgegroeid tot het hoogtepunt onder Rutte-III (2017, 70 pagina’s, ruim 40.000 woorden, het langste regeerakkoord sinds 1963 volgens Timmermans en Breeman).²¹ De toenemende detaillering ging gepaard met wat Tjeenk Willink “verbestuurlijking” noemt: de Kamer is in feite gebonden via de coalitie, terwijl in het wekelijkse maandagochtendoverleg de coalitiepartijen zich nog verder committeren.²²

Onder Rutte-IV (2021, 47 inhoudelijke pagina’s) en Schoof (2024, 26 pagina’s hoofdlijnenakkoord) lijkt een tegentrend ingezet, maar zij is bedrieglijk. Het kabinet-Schoof publiceerde op 13 september 2024 een regeerprogramma van 128 pagina’s, met een aparte bijlage 2 “Overzicht van verwachte wetgeving volgend uit het Regeerprogramma”.²³ Wat het hoofdlijnenakkoord aan parlementaire ruimte teruggaf, is door het regeerprogramma direct weer ingenomen, ditmaal door het kabinet zelf, zonder coalitieonderhandeling waarin de Kamer enige inbreng had. De wetgevingsagenda blijft bij het kabinet en de departementen liggen. De Kamer behandelt wat haar wordt aangereikt.

Dit verklaart, institutioneel, waarom de wetgevingstechnische capaciteit in de Kamer niet wordt opgebouwd. Wat in een regeerakkoord is dichtgespijkerd, vraagt vier jaar lang weinig wetgevende creativiteit van het parlement; het kabinet voert uit, het parlement controleert ja of nee. De wetgevingsmedewerker op de fractie wordt overbodig wanneer de fractie zich committeert aan een akkoord; de woordvoerder wordt belangrijker, want hij voert het politieke gevecht. De groei van de fractieondersteuning sinds de motie-Jetten (2019) van structureel tien miljoen euro extra heeft de fracties versterkt, maar zij is voor een groot deel gegaan naar communicatieve in plaats van wetgevende capaciteit.²⁴ De architectuur sluit het ambacht uit dat zij niet meer nodig heeft.

Tegenover deze parlementaire uitkleding staat geen even sterke compensatoire opbouw aan de uitvoerende kant. De Academie voor Wetgeving, sinds 2001, levert jaarlijks circa zestig trainees af, een fractie van wat de departementen kwijtraken aan rotatie en pensioen. De directies wetgeving van J&V, Financiën en BZK worden voor een aanzienlijk deel gevuld met inhuur, waaronder de landsadvocaat (Pels Rijcken). De Rijksuitgaven aan de landsadvocaat verdubbelden tussen 2016 en 2020 van 23 miljoen tot 33 miljoen euro, en stabiliseerden na de Pels Rijcken-fraude in 2020 rond 25 miljoen.²⁵ De commissie-Silvis bevestigde in 2022 dat Pels Rijcken zich “naar de behoefte van de Staat” heeft gevormd en een “institutioneel geheugen” beheert dat de Staat zelf niet meer onderhoudt. Of de landsadvocaat ook wetsteksten schrijft, is in geen enkele bron hard gemaakt; het patroon van adviseren over juridische houdbaarheid, EVRM- en EU-toetsing en risicoanalyse is wel gedocumenteerd. De institutionele kennis migreert weg van de plek waar zij nodig is, naar de plek die er een fee voor vraagt.

VI. Vier ontvangers, en een vijfde

Een wetgevende functie die door haar twee constitutionele dragers, kabinet en parlement, niet meer in haar volle vorm wordt vervuld, verdwijnt niet. Zij verschuift. Vier ontvangers zijn aanwijsbaar. De rechter, in de Box 3-arresten, het hangmatarrest, Urgenda, en in toenemende mate de bestuursrechter via evenredigheidstoetsing post-toeslagenaffaire. De Raad van State, wier advies in afnemende politieke ruimte een functie als laatste constitutionele anker krijgt zonder dat zij de gevolgen daarvan kan afdwingen. Brussel, waar de architectuur van BTW, Vpb na ATAD, gegevensbescherming na AVG, mededinging, financieel toezicht, NIS2, DSA/DMA, AI Act, CSRD en MiCAR inmiddels woont. En de uitvoeringsorganisaties zelf, die via beleidsregels, werkinstructies en infrastructuur-architectuur het materieel-recht produceren dat formeel-recht niet meer levert.

Die vierde ontvanger is de minst zichtbare en daarmee de belangrijkste. Widlak en Peeters hebben in De digitale kooi (2018) en in vervolgwerk gedocumenteerd hoe de UWV-beleidsregels, de SVB-beleidsregels, de Belastingdienst-beleidsregels en de DUO-uitvoeringsregels samen omvangrijker zijn dan de wetten waarop zij berusten.²⁶ De infrastructuur, niet de wet, bepaalt voor de burger wat materieel geldt. Een wetgever die zijn primaat heeft losgelaten, en een uitvoeringsapparaat dat zijn beleidsregels ongezien tot materiële norm laat uitgroeien, vormen samen een gedissocieerd geheel waarvan de gevolgen pas zichtbaar worden wanneer een toeslagenaffaire, een Groninger gaswinning of een Box 3-arrest hen voor het constitutionele hof brengt.

Wat in Reeks III Nº 05 gedissocieerde organisatie heet, is hier op het constitutionele niveau geherproduceerd. De delen van het systeem werken nog. De koppeling tussen de delen is verbroken. De wet bestaat. De toets bestaat. Het parlement bestaat. Het kabinet bestaat. De rechter bestaat. De uitvoering bestaat. Maar de oude veronderstelling dat de wet via parlement en kabinet wordt vastgesteld, door de RvS getoetst en door de uitvoeringsorganisaties uitgevoerd onder rechterlijke controle, dekt de feitelijke machinerie nauwelijks meer. De feitelijke machinerie is dat de rechter de wetgever corrigeert, dat de RvS adviseert zonder gevolg, dat het kabinet wetten produceert die zij van Brussel of van een rechterlijk dictaat moet maken, dat de Kamer reflecteert in moties en dat de uitvoeringsorganisaties materieel doen wat zij in hun infrastructuur kunnen doen. Het is een werkend systeem. Het is alleen niet meer het systeem dat de Grondwet beschrijft.

VII. Wat dit van het denken vraagt

Wie de hierboven beschreven verschuiving als een sociologisch of cultureel probleem leest, een kwestie van mentaliteit, opleiding, of generatie, plaatst zich op het verkeerde niveau. De Nederlandse staat heeft geen tekort aan goede bedoelingen of aan epistemologische bescheidenheid. Hij heeft een tekort aan architectuur. Het corpus aan grote wetten dateert uit een periode (1959-1979) waarin Nederland nog wetgevingstechnische ambachtelijkheid bezat in de directies wetgeving, in de Tweede Kamer, en in de departementale top. Sindsdien is het ambacht uitgehold zonder dat zijn vervanging is georganiseerd. De Academie voor Wetgeving compenseert ten dele, het Bureau Wetgeving van de Tweede Kamer compenseert ten dele, de werkgroep-Van der Staaij compenseert ten dele. Maar de architectuur die het ambacht onderhield, ABD-permanentie op wetgevingsdirecties, stevige fractie-juristen, een EK die wetstechnisch tegen de TK opgewassen was, een kabinet dat coalitiediscipline niet als wetgevingsmonopolie verstond, is afgebroken zonder dat een nieuwe is opgetrokken.

Dat verklaart waarom de toetsen niet meer werken. Een Kamerlid dat zegt dat het niet mag, behandelt zichzelf niet als wetgever omdat de architectuur waarin hij opereert hem niet meer als wetgever produceert. Hij wordt geproduceerd als woordvoerder, als fractielid binnen een coalitiedeal, als stem in een mediadebat, als ondertekenaar van moties. De wetgevende functie is in zijn rol gekrompen tot het ondertekenen van wat door anderen is voorbereid, en hij merkt dat zelf als een grens. Niet als ruimte.

Dat verklaart ook waarom electorale wisselingen aan dit alles weinig doen. Het kabinet-Schoof zette dezelfde RvS-dicta opzij die het kabinet-Rutte-IV had opzij gezet. Het kabinet-Jetten dat in februari 2026 aantrad zal het ook doen, niet omdat zijn ministers slechte intenties hebben, maar omdat het architectuur-onafhankelijk is geworden om een door de RvS afgeraden wetsvoorstel toch in te dienen. Wat regime-onafhankelijk werkt, verandert niet door het regime te wisselen. Het verandert alleen door de architectuur te wijzigen.

Daarom de slotvraag, en ze is ondankbaar. Welke architectuur-elementen zijn met de huidige instrumentele middelen wijzigbaar zonder dat eerst een coalitie moet worden gevormd die in de huidige conditie niet vormbaar is? Vier zijn er aanwijsbaar, in oplopende moeilijkheidsgraad.

Het eerste: de structurele aanwezigheid van directeuren wetgeving in de ministerraad bij elk wetsvoorstel uit hun departement, met expliciete tegenrede-functie. Geen reorganisatie, geen wetswijziging. Een werkafspraak die de SG-Beraad in een avond kan vaststellen.

Het tweede: een verplichting voor de Tweede Kamer om bij elk wetsvoorstel waar de RvS een C- of D-dictum heeft uitgesproken, een hoorzitting met de Afdeling advisering te beleggen voordat de eerste termijn van de behandeling plaatsvindt. Een wijziging van het Reglement van Orde, geen grondwetswijziging.

Het derde: een normalisering van het ambtenaar-Kamerlid-contact, die de Oekaze Kok uit 1998 vervangt door een transparant kader waarin departementale wetgevingsjuristen op voorhand met fracties kunnen meekijken bij amendementen op hun wetsvoorstellen. Een politieke afspraak, met grote weerstand vanuit het primaat van de minister, maar wetstechnisch eenvoudig.

Het vierde, en moeilijkste: een herontwerp van de regeerakkoordcultuur. Niet via een hoofdlijnenakkoord dat door een 128-pagina-regeerprogramma wordt opgevolgd, maar via een akkoord dat zich werkelijk tot hoofdlijnen beperkt en de wetgevende uitwerking aan een eigenstandig parlement laat. Dat vraagt een coalitiediscipline die zichzelf opheft op de wetgevende as, en daarmee een politieke cultuur die niet aanwezig is. Maar het is, in formele zin, geen architectuurwijziging die wetswijziging vraagt. Het is een afspraak die door een formateur kan worden voorbereid.

Wie dit afdoet als naïef, heeft misschien gelijk. Wie het afdoet als irrelevant, ziet over het hoofd dat wat door deze vier maatregelen niet wordt gerepareerd, door geen enkele andere maatregel zal worden gerepareerd. De keuze is niet tussen herstel en gebrek aan herstel. De keuze is tussen wel of niet een poging tot herstel doen voordat de vijfde ontvanger, de uitvoeringsorganisaties met hun beleidsregels en infrastructuren, de feitelijke wetgever wordt waarvan de wetgevende functie afhankelijk is geworden.

Het Kamerlid dat zegt dat het niet mag, kent de architectuur niet. Hij is zelf het product van haar werking. Hij kan haar niet wijzigen, omdat hij niet weet dat hij dat zou kunnen. Dat hij zou moeten weten dat hij dat zou kunnen, is precies de vraag die in de architectuur niet meer wordt gesteld. Wie haar wel stelt, zet de eerste stap naar haar herontwerp.

De auteur dankt een ervaren fractiemedewerker, wier inzichten dit paper hebben gevormd, en wier identiteit niet wordt vermeld. De casuïstiek in paragraaf I is geanonimiseerd op partij, periode en thematiek, maar overigens letterlijk weergegeven.

Statecraft, mei 2026 — versie 0.1

Memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet (Kamerstuk 34986, nr. 3); IPLO, Algemene regels onder de Omgevingswet; transponeringstabellen wetten.nl. ↩
Tijdelijke wet maatregelen covid-19, BWBR0044337, hoofdstuk Va Wpg artt. 58g–58r; Kamerstuk 35526; W.J.M. Voermans, Ontwerp Tijdelijke wet maatregelen covid-19: slecht idee, 8 juni 2020; consultatiereactie NOvA 5 juni 2020. ↩
P. Eijlander e.a., Herijking van het primaat van de wetgever: de betekenis van kaderwetgeving en delegatie, Raad van State / Universiteit Tilburg, november 2013. ↩
Raad van State, Aanbevelingen om het wetgevingsproces en de wetgevingskwaliteit te bevorderen — brief van de Afdeling advisering aan de demissionair minister-president, 19 april 2021. ↩
raadvanstate.nl/overrvs/advisering/werkwijze; Montesquieu Instituut, De adviezen van de Raad van State over de Asielnoodmaatregelenwet en de Wet invoering tweestatusstelsel, 10 februari 2025. ↩
Raad van State, Jaarverslag 2024, onderdeel “Productie en doorlooptijden”, april 2025. ↩
Raad van State, Wet werkelijk rendement box 3, advies W06.24.00138/III, 27 november 2024; HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1963 (Kerstarrest); HR 6 juni 2024, ECLI:NL:HR:2024:704 e.v. ↩
Raad van State, Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen, advies W16.22.00210/II, 1 februari 2023; Jaarverslag RvS 2023, “Tweede Kamer maakte Spreidingswet uiteindelijk minder complex”. ↩
Raad van State, advies W04.23.00339/I; Eerste Kamer-handelingen 18 juni 2024. ↩
Raad van State, Wet hersteloperatie toeslagen, advies W06.21.0270/III, 15 juni 2022. ↩
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer, geciteerd in NOS, Recordaantal moties in één jaar ingediend in Tweede Kamer, 22 december 2022; PDC, Achtergrond: de motie, een steeds botter wapen, parlement.com, januari 2025. ↩
PDC, Parlementair jaaroverzicht 2022, Montesquieu Instituut/parlement.com, december 2022. ↩
Investico/De Groene Amsterdammer/Trouw/Argos, Tweede Kamer had nog nooit zo weinig tijd en aandacht voor wetgeving, 10 maart 2021; data-analyse van alle 374 wetten onder Rutte-III. ↩
Investico, Wat geeft de wetgever om de wetten?, 10 maart 2021, met citaat W.J.M. Voermans. ↩
Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties, Klem tussen balie en beleid, Kamerstuk 35387, nr. 2, 25 februari 2021. ↩
Werkgroep-Van der Staaij, Versterking functies Tweede Kamer — Meer dan de som der delen, Kamerstuk 35992, nr. 1, 16 december 2021. ↩
eerstekamer.nl/verworpen_in_de_eerste_kamer; bericht “Eerste Kamer met reces”, 12 juli 2024 (uitspraak voorzitter Bruijn). ↩
kennisvandeoverheid.nl, “Omvang en samenstelling personeelsbestand”; CBS, “Decentralisaties sociaal domein 2015”. ↩
Indicatie op basis van Bovend’Eert position papers TCU 2020 en bestuurskundige literatuur; geen openbare longitudinale meting beschikbaar. Het CDA-Kamerlid Bontenbal stelde in zijn initiatiefnota van 2024 (Kamerstuk 36537, nr. 2) een fractiemaximum aan moties voor, met als onderbouwing dat het instrument zijn betekenis verliest. ↩
K. Brinkhuizen, R. Defourny, F. Meindertsma, F. Nuus, M. Staps, T. Swierstra, F. Visser & N. de Vries, Vragen over onderwijs. Een onderzoek dat beoordeelt welke kamervragen en moties over het voortgezet onderwijs niet meer passen in de beleidsfilosofie van deregulering en autonomievergroting, Rijksuniversiteit Groningen, in opdracht van Twynstra Gudde, wetenschappelijke begeleiding prof. dr. S. Waslander, 2003. De auteur van dit paper was destijds bij Twynstra Gudde betrokken bij de begeleiding van het onderzoek aan opdrachtgeverskant. Theoretische basis: C.T. Kerchner & W.L. Boyd, “What doesn’t work: an analysis of market and bureaucratic failure in schooling”, Educational Administration Quarterly 1987; S. Waslander, Koopmanschap en burgerschap, 1999. ↩
A. Timmermans & G. Breeman, Comparative Agendas Project — Nederland: regeerakkoorden sinds 1963, Universiteit Leiden; Universiteit Leiden, Regeerakkoord Rutte-III: nog nooit zo weinig democratische vernieuwing, oktober 2017. ↩
H.D. Tjeenk Willink, Eindverslag informateur 2017, bijlage; idem, Eindverslag informateur 2021, 30 april 2021. ↩
Hoofdlijnenakkoord Hoop, Lef en Trots, 16 mei 2024; Rijksoverheid, Regeerprogramma kabinet-Schoof, 13 september 2024, Kamerstuk 36471, nr. 96. ↩
Motie-Jetten c.s., Kamerstuk 35300, oktober 2019; Regeling financiële ondersteuning fracties en groepen Tweede Kamer 2023, in werking 1 juli 2024. ↩
Kamerbrieven minister J&V over kosten landsadvocaat 2020-2024 (rijksoverheid.nl); commissie-Silvis, Advocatendiensten aan de Staat, 6 december 2022. ↩
A. Widlak & R. Peeters, De digitale kooi: over (on)behoorlijk bestuur door informatiearchitectuur, Boom 2018; idem, “The digital cage: Administrative exclusion through information architecture”, Government Information Quarterly 35 (2018) nr. 2. ↩